Creando instituciones independientes

Ayer hubo cambio de gobernadores en una de esas instituciones técnicas importantes que componen el esqueleto del estado, el Banco de España. Ha habido cierto ruido desde el PP acerca de la falta de consenso en la designación de Miguel Ángel Fernández Ord&w7PDsQ-ez como gobernador, haciendo que su independencia al frente de la entidad sea, según su punto de vista, cuestionable.

Si bien es cierto que el proceso de selección no ha sido el mejor de los posibles, me parece interesante hablar un poco sobre por qué no me parece que la independencia del Banco de España esté amenazada. La autonomía de un organismo es, aunque parezca mentira, no sólo cuestión de políticos autolimitándose; también tiene algo de diseño institucional.

Hay básicamente tres mecanismos para garantizar que una institución se comporte de manera imparcial y no siga los dictados del político que nombra su jefe. El primero, y más evidente, es que el gobierno no tenga una voz decisiva en el proceso de selección. Si el ministro o presidente de turno no pueden poner a un amiguete en una agencia o comisión, es más probable que el inquilino que ocupe el cargo tenga menos en cuenta la opinión de los políticos. Si quien escoge a esta institución independiente es el electorado, aún mejor, aunque no es demasiado práctico votar un número excesivo de cargos, o puestos demasiado técnicos.

Esa medida, en solitario, no es suficiente. Uno puede no ser amigo del presidente, pero si este tiene capacidad de echarte o dejarte sin presupuesto, no va a tener demasiadas ganas de desafiarle. Para evitar estos problemas, es necesario que los políticos no tengan el dedo en el gatillo en lo que a cargos independientes respecta. Si un fiscal general (como sucederá ahora, con la reforma de la ley) o regulador de un mercado sabe que no va a perder el cargo (ni recursos) si se enfrenta al gobierno, la tendencia natural de toda persona a querer salir por la tele hará que no le tiemble el pulso.

Nuestro flamante regulador, sin embargo, aún puede tener una tentación, que es la de repetir en el cargo. Si sabe que con cada cambio de gobierno él puede ser confirmado en el puesto, no va a moverse demasiado a ver si puede seguir "vigilando" con la misma falta de entusiasmo. Es necesario, por tanto, quitarle estas ideas raras; la manera más sencilla es haciendo que la duración de su mandato no coincida con la del político o esté limitada en el tiempo. Si un regulador sabe que estará aún cuando el político se vaya (dándole seis años no renovables, por ejemplo), trabajará con menos presión.

A estos mecanismos, es necesario recalcar varias cosas. Primero, el método de elección es de hecho quizás el punto menos importante al tratar de crear un organismo independiente; es preferible mantener el político sin herramientas de presión que crear un sistema de consensos forzosos que acabe derivando en cuotas.

Segundo, no es una buena idea tener organismos independientes controlando recursos. Si no tienen control sobre su presupuesto (y no deben tenerlo, si no tienen legitimidad democrática directa), su autonomía va a tener bastante de ficticia. O en el peor de los casos, se estará creando una fuente de clientelismo, algo que sucede bastante a menudo. La única idea peor es crear una institución con autonomía política real y completa, con líderes escogidos por los votantes, pero sin control en la recaudación de recursos. Eso lo llamamos "sistéma autonómico", pero la discusión es para otro día.

Tercero, y quizás el punto más importante, es el hecho que cualquier institución autónoma es de hecho una ficción. El legislador lo que está haciendo es crear unas leyes que limitan su poder mientras promete al mundo que no piensa cambiarlas. En cierto sentido, es la vieja paradoja de un Dios omnipotente creando una roca que no pueda levantar; es un compromiso fuerte, pero no necesariamente creíble. Los políticos siempre tienen la opción, claro está, de crear una ley con procedimientos muy complicados para su reforma (ponerlo en la Constitución, por ejemplo), pero limitar opciones de esta manera puede ser contraproducente a largo plazo. Uno nunca sabe si al director del servicio de inteligencia y proyectos siniestros, que hicimos tan independiente, le puede entrar un ataque de paranoia homicida ligeramente contraproducente en un mal momento, vamos.

Resumiendo: Miguel Ángel Fernández Ord&w7PDsQ-ez cumple con dos de la reglas (libre de control y mandato distinto), así que tranquilos. De hecho, si miramos las reformas institucionales pasadas por el gobierno Zapatero referidas a esta clase de organismos (fiscalía, TVE, CGPJ, CNE) han ido todas dirigidas a reducir el control político, no a aumentarlo. Y no, el PSOE no lo hace por el bien ideal sólamente; a fin de cuentas, los políticos del PP tendrán menos resortes de poder bajo su control. A no ser que cambien la ley, claro. Pero esa es otra historia.

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